駛入“快車道”的城市軌道交通建設將面臨減速。近日，國務院發布的《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》明確，將大幅提高申報建設地鐵和輕軌的相關經濟指標。地鐵建設的高額投入背后，一邊是高負債與源源不斷的運營補貼，一邊是拉動GDP和創造就業的“誘惑”，這筆經濟賬一直是城市管理者們的一大難題。

　　門檻提高3倍

　　《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（以下簡稱《意見》）要求，地鐵主要服務于城市中心城區和城市總體規劃確定的重點地區，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。

　　對于此次提出的各項標準，大岳咨詢有限責任公司董事總經理表示，各類標準要求應同時滿足，比如2017年，烏魯木齊一般公共預算收入完成400.78億元，而全年地區生產總值僅2743.82億元。這意味著烏魯木齊將不能申報地鐵項目規劃。而呼和浩特在地區生產總值上超過3000億元，但是財政收入卻不足300億元標準，也將不能申報地鐵項目。

　　需要注意的是，文件中明確提出：已經國家批準的城市軌道交通建設規劃應嚴格執行，原則上不得變更，規劃實施期限不得隨意壓縮。但是，隨著城市債務管理趨緊，這些被列入警示行列的城市，已經批復的地鐵建設，或也會新增不確定性，包括工期可能會受影響。

　　隨著2013年我國城市軌道交通審批權從國家發改委下放給省級政府，城市軌道交通建設進入“快車道”。對于申建地鐵的條件，此前執行的還是15年前的要求。根據2003年發布的《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，其中對申建地鐵城市的要求是：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，城區人口在300萬人以上。

　　北京交通大學教授趙堅對北京商報記者表示，一些城市想要修建地鐵是出于拉動投資以及城市形象的考慮，卻忽視了地方財政實際能力，所以應該提升申建地鐵門檻，這對城市的長期發展也是有好處的。

　　運營入不敷出

　　此前，包頭地鐵開工不足百日便被叫停，背后也與財政收入情況相關。在2018年1月3日的中共內蒙古自治區全區經濟工作會議上，內蒙古自治區黨委表態，要堅決叫停包頭地鐵項目和呼和浩特地鐵3、4、5號線項目。內蒙古自治區政府坦承，財政收入存在虛增空轉現象。包頭市城區人口并未達到國務院要求的300萬，地鐵建成后，客流量難以保證；包頭市一年的財政收入僅為200多億元，地鐵建設項目總投資高達305.52億元，其中絕大部分資金需要通過銀行貸款等融資方式解決。

　　國家發改委經濟運行調節局局長趙辰昕在接受媒體采訪時透露，地鐵成本平均每公里達7億元左右，整個行業最缺的就是錢。“當前，城市軌道交通建設資金主要來源是政府財政資金和間接融資，運營主要靠財政補貼。”目前大部分城市制定了地鐵建設專項資金政策，地方政府每年集中財力撥付資金用于建地鐵和還本付息。部分城市則學香港“軌道+物業”的盈利模式，通過軌道交通沿線土地與上蓋物業的開發收益，來補建地鐵的“窟窿”。

　　此外，《意見》指出，城市政府應建立透明規范的資本金及運營維護資金投入長效機制，確保城市軌道交通項目建設資金及時足額到位。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任，保障必要的運營維護資金。

　　據公開數據顯示，南京地鐵1號線原計劃日收益值為200萬元，但直到2016年實際收益依然不到60萬元。此外，地方政府對地鐵運營上的財政補貼依然源源不斷。例如，東莞地鐵2號線2016年5月運營，目前日均客流量達10萬人次。但2018年，東莞市財政還是計劃安排了10.2億元，支持地鐵2號線運營。

　　中國工程院院士、我國隧道及地下工程專家王夢恕一針見血地指出，不少地方對修建地鐵“熱情高漲”，背后還是“GDP掛帥”的想法作祟。據他介紹，按目前統計，每投1億元地鐵建設資金就可拉動約2.6億元的GDP增長。中國土木工程協會秘書長張雁也表示，每往地鐵建設投資1億元，就會直接創造8000個就業崗位。

　　錢從哪里來

　　此外，《意見》明確，嚴控地方政府債務風險，嚴格防范城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債。對列入地方政府債務風險預警范圍的城市，應暫緩審批（核準）其新項目。

　　交通運輸部科學研究院城市交通與軌道交通研究中心副主任吳洪洋表示，地鐵的資金投入非常大，建設成本和運營成本都非常高，特別是后期的運維，需要地方財政源源不斷輸血，加重了一些地方的債務負擔。提高門檻也能夠遏制一些地方政府盲目追求GDP而投資地鐵建設的行為。

　　據公開數據顯示，包頭市2017年前三個季度的財政收入為170億元，同時背負著債務900億元，之后又貸款183億元修地鐵，存在地方財政收入、負債率及所需基建資金嚴重不匹配的情況。近幾年，基建領域內，在中國規范了發債、地方政府舉債等行為后，PPP儼然已經成為地方政府的一根“救命稻草”。然而，隨著PPP風險逐漸被暴露出來，地方上的債務風險依然沒有得到有效遏制。以包頭市地鐵項目為例，在305.52億元的項目投資中，絕大部分資金來源于PPP模式，不僅為地方帶來了沉重的財務負擔，也為金融風險埋下了隱患。

　　趙堅解釋：“地方政府通過融資平臺融資，這樣一部分債務成為了隱性債務，不會顯現在賬面上，但是政府依然要承擔債務所帶來的財政風險。”　

　　控制地方債風險是新政策出臺的核心關鍵詞。今年3月，國家發改委就《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見（草案）》廣泛征求意見，進一步收緊地鐵建設的要求和標準。規定了申報建設規劃的城市近三年的政府債務率不應高于120%，并且地鐵系統每公里直接工程投資不超過6億元。

　　“地方盲目投資地鐵行為會給地方增加債務風險，背負很大的負擔。”吳洪洋表示，特別是一些財力不夠的城市，盲目修地鐵債務風險更大。另外，有些地方也出現本屆政府借債下屆政府來還的情況，這種發展方式也不可持續。（來源：北京商報）