12月22日，十二屆全國人大常委會第十二次會議召開，此次會議將于12月26日分組審議國務院關于提請審議大氣污染防治法修訂草案(以下簡稱“修訂草案”)的議案。

       現行《大氣污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做過兩次修改，距今已近14年未做修改。目前正在進行第三次修改，今年9月9日，國務院法制辦曾經公開《大氣污染防治法(修訂草案征求意見稿)》，向公眾進行為期一個月的意見征求。

       21世紀經濟報道記者獲悉，國務院向全國人大常委提交的修訂草案共八章100條，而現行《大氣污染防治法》僅有66條。因此，修訂草案將是《大氣污染防治法》實施27年以來的首次大修。

       在十二屆全國人大常委會第十二次會議上，環保部部長周生賢受國務院委托，向大會做了《大氣污染防治法(修訂草案)》的說明。

       現行法三大方面不適應形勢需要

       根據周生賢介紹，現行《大氣污染防治法》是1987年制定的，2000年修訂時重點加強了對二氧化硫的控制，對防治煤煙型污染起到了很好的作用。但隨著經濟社會的發展，特別是機動車保有量的急劇增加，我國大氣污染正向煤煙與機動車尾氣復合型過渡，區域性大氣環境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發，現行法已經不能適應新形勢的需要。

       周生賢指出，這種不適應主要表現在三個方面。首先，源頭治理薄弱，管控對象單一。現行法缺乏能源結構、產業結構和布局等前端源頭治理方面的要求，也沒有氮氧化物、揮發性有機物和顆粒物等多種污染物實施協同控制。

       周生賢介紹，第二方面的不適應為，總量控制范圍較小，重點難點針對不夠。根據現行規定，實施總量控制和排污許可的“酸雨控制區和二氧化硫控制區”(以下簡稱“兩控區”)僅占全國國土面積的11.4%，不能適應總量減排的需要。同時，針對煤炭、工業、機動車、揚塵等重點領域的污染防治措施不夠完善，污染嚴重的重點區域缺乏聯合防治機制，重污染天氣應對機制也不夠健全。

       周生賢提出，第三方面的不適應為問責機制不嚴，處罰力度不夠。對地方政府的責任規定較為原則，需要加強責任考核，完善對不達標地區的約束性措施;同時企業違法成本低的問題突出，需要強化法律責任。

       周生賢介紹，2014年6月，環保部將《大氣污染防治法(修訂草案送審稿)》報國務院。國務院法制辦收到此件后，征求了有關部門、地方政府和單位的意見，進行實地調研，召開專家論證會，并向社會征求意見，經會同環保部反復研究修改，形成了草案。草案經國務院第71次常務會議討論通過。

       實施大氣環保目標責任制和考核評價制度

       為此，修訂草案以新修訂的《環保法》為依據，全面落實了《大氣污染防治行動計劃》提出的各項制度措施。

       周生賢介紹，此次修法主要遵循四個原則：一是源頭治理、協同管控。堅持規劃先行、嚴格環保準入，強化污染物的總量控制和濃度控制;努力實現從單一污染物向多種污染物協同控制轉變，從大氣污染治理的屬地管理向區域聯防聯控轉變;二是綜合政策，突出重點。綜合運用經濟、法律、技術和行政手段，突出燃煤、工業、機動車、揚塵等重點領域以及重點區域的大氣污染防治。三是強化責任，從嚴管理;強化政府責任，明確企業義務，加大對污染違法行為的處罰力度;提高違法成本，使排污者不敢違法。第四，立足當前，著眼長遠。針對當前霧霾頻發的形勢，建立重污染天氣應對機制。同時，引導能源結構和產業結構調整，淘汰落后工藝、設備，建立健全長效機制。

       具體到修改或增加的內容，修訂草案提出，國家實行以大氣環境質量保護和改善為核心的大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，將大氣環境保護目標任務完成情況納入對本級政府大氣環保監管部門及其負責人、下級政府及負責人的考核內容，為考核評價重要依據，并且考核結果需向社會公開。而未完成大氣環境保護目標任務的部門或單位，按草案要求，應向本級或上級政府作出說明，提出整改措施并負責落實。

       根據修訂草案，未達到國家大氣環境質量標準城市的人民政府應當根據國務院或者國務院環境保護主管部門規定的期限，編制大氣環境質量期限達標規劃，采取更嚴格的措施，按期達到大氣環境質量標準。城市大氣環境質量達標規劃應當向社會公開，社區的市級以上城市的大氣環境質量限期達標規劃應當報國務院環境保護主管部門備案。

       建立區域大氣污染聯防聯控機制

       修訂草案提出實施總量控制和排污許可制度，范圍由過去的“兩控區”擴展到全國。

       根據修訂草案，未來全國每個省、自治區、直轄市都將被分配各自的重點大氣污染物排放總量控制目標，由國務院環保主管部門制定，并逐層分解落實至終端的排污單位。對超總量或者未完成達標任務的地區實行區域限批，并約談主要負責人。

       同時，修訂草案提出，必須取得排污許可證的單位為：排放工業廢氣或本法第54條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業事業單位，集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位，其他按照規定應當取得排污許可證的單位。

       修訂草案規定，排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。排污許可證應當載明排放種類、排放標準、排放量、排放濃度、排污口設置、排放方式、監測方案、大氣污染防治工藝和設施、大氣污染防治技術要求、應急措施等內容。

       21世紀經濟報道記者獲悉，環保部起草的《排污許可證管理暫行辦法》向公眾征求意見已經結束，有望近期出臺。

       在各個重點領域的大氣污染重點防治方面，草案提出，在燃煤、工業方面，明確國家采取措施逐步降低煤炭消費比重，細化對多種污染物的協同控制措施;在機動車方面，強化對新生產機動車、在用機動車、油品質量環保達標的監督管理;此外還加強了建筑施工、物料運輸等方面的揚塵污染防治措施。

       值得關注的是，修訂草案增加了一章關于重點區域大氣污染防治的內容，要求建立區域大氣污染聯防聯控機制，提高產業準入標準，實行煤炭消費等量或者減量替代，并在規劃環評會商、聯動執法和信息共享方面建立起區域協作機制。

       “我建議關于增設聯防聯控協調機構的條款。一方面可以破除地方保護主義，解決環境保護和經濟發展之間的協調困難的痼疾，另一方面還可以解決環境保護治理措施上的區域分割問題，真正實現區域內統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調。”中國環科院副院長柴發合對21世紀經濟報道記者介紹，從實現的途徑上來看，如果新設機構受制于編制等問題難以實現的話，那么也可以考慮在現有的基礎上整合。

       此外，修訂草案第六章專述重污染天氣的預警和應對，要求縣級以上地方人民政府都需要將重污染天氣應對納入突發事件。

       四種情形可按日計罰

       修訂草案強化了法律責任的約束。

       對于各種無證、超標、超總量、監測數據造假等污染違法行為，草案規定的處罰措施包括沒收違法產品、沒收違法所得、罰款、責令停產整治、行政拘留、責令停業、關閉等行政處罰，對受到罰款處罰拒不改正的，實行按日計罰。

       根據修訂草案，被納入“按日計罰”的行為包括四種情形：超過污染物排放標準排放大氣污染物，或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放的;未依法取得排污許可證或者未按照排污許可證的規定排放的;通過逃避監管的方式向大氣排放污染物的;建筑施工或者貯存易產生揚塵的;未采取有效措施防止揚塵污染的。

       “新《環保法》已經規定了按日計罰，修訂草案作為單行法應當在新《環保法》的基礎上進一步細化，但修訂草案規定得非常原則和粗糙，處罰不夠具體和嚴厲，自由裁量空間大，不符合精細化管理的要求。”中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅對21世紀經濟報道解釋，

       同時，根據修訂草案規定，個人可能面臨的最低處罰額為200元，情形如違規露天焚燒秸稈、違規燃放煙花爆竹等，企事業單位面臨的最低處罰額則為2000元，像服裝干洗店、機動車維修點未設置異味和廢氣處理裝置等污染防治設施的，都可能面臨處罰。

       此外，修訂草案還取消了現行法中50萬元的處罰上限，代以倍數類懲罰標準。如造成一般或較大大氣污染事故的，按所造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款，造成重大或特大大氣污染事故的，按直接損失3倍以上5倍以下計算罰款。

       建議增加“信息公開和公眾參與”一章

       根據全國人大提供的材料，全國人大環資委曾就國務院法制辦公開征求意見的《大氣污染防治法(修訂草案征求意見稿)》，向各地省級人大環資委征求意見。

       有地方人大環資委提出，建議應明確行政首長負責制，強化各級政府的環境質量主體責任。應嚴格責任追究機制，對不依法作出行政許可，不依法查處違法行為，未依法及時處置大氣污染事故，以及其他未依法履職的行為，應當啟動訓勉談話、通報批評或者問責程序，造成嚴重后果或者惡劣影響的，政府主要負責人應當引咎辭職。

       也有地方人大環資委提出，建議進一步明確在大氣污染防治方面的資金投入機制，增加對地方政府在大氣污染治理方面投入情況的考核。

       “各級政府應對轄區內的環境質量負責，要保障一定的資金投入，形成各級政府都要投入治霾的局面。如果國家設立專項資金，對污染比較嚴重地區和經濟欠發達地區給予一定的支持，可以幫助該地區更好地治理大氣污染。”柴發合分析。

       同時，還有地方人大環資委提出，建議應設置環境質量監測、建設項目環評、污染物排放信息公開，公眾聽證、公眾參與大氣污染治理方式方法、舉報獎勵政策以及公眾的權利義務等條款，細化環評的公眾參與等內容，鼓勵環境公益訴訟，加強社會監督，強化信息公開，形成各負其責、共同治理的社會局面。

       “大氣質量涉及廣大民眾的切身利益，建議在修訂草案中增加一章專門論述信息公開和公眾參與。”王毅指出。